Introducción
Se pretende, en un primer momento del texto, hacer una revisión muy sucinta y crítica de las matrices de políticas sociales que se desprenden de los diversos modelos de desarrollo económico implementados en el país durante el siglo XX comprendiendo, que ambas se superponen y complementan.
En un segundo momento se propone leer la actual política social como espacio de construcción de un sujeto-beneficiario desde el concepto de Alteridad.
Al nexo entre ambos ejercicios comprensivos, se le denominará espacio de alteridad en la política social y se delimitará su operatoria específicamente en relación al Programa Puente en el marco del Sistema de Protección Social ChileSolidario.
Una de las más productivas formas de lograr una aproximación a las políticas sociales, en lo que aquí nos concierne, es plantear inicialmente su devenir histórico y, desde allí, relevar sus hitos, contradicciones y continuidades, para, finalmente, interpretar sus diversas dimensiones, entre ellas, su nexo con la subsidiariedad como concepto limite. Consideramos que cuando la CEPAL plantea que: La igualdad simbólica (inmaterial) presente puede construir el medio privilegiado para lograr una mayor igualdad material en el futuro[1], lo que se dice es que se hace cada vez más urgente examinar el tipo de vínculo que propone la política social respecto a la población a la que se dirige. El presente texto busca aportar en esa dirección.
Es así como la situación de la población incorporada a la política social, en este caso a Puente, actúa, propondremos, como prisma que permite refractar, proyectar, contradicciones que tensionan la dimensión de alteridad de la política social, es decir, la forma que tienen de construir e interpretar al Otro que enuncian.
Si bien la idea de Alteridad está tomada del filosofo Emmanuel Lévinas, su pensamiento posee implicancias éticas y políticas que el autor evidenció y propugnó constantemente, por lo que pienso que no es contradictorio o improcedente invitar al concepto de Alteridad para relacionarlo al de Política Social.
Las políticas sociales y su devenir hacia Puente
Con la firma del acta de independencia de Chile respecto a la corona española en el año 1810, se abre un período en la historia nacional que puede ser interpretado de diversas maneras, ya sea como: 1) De consolidación del Estado, es decir, de integración de la nación al Estado[2] o, por el contrario, 2) De integración de Chile al concierto mercantil internacional mediante la adopción de un modelo de desarrollo capitalista basado en la exportación de materias primas[3]. Ambas interpretaciones hablan de la construcción del Estado en Chile y en ambas es posible observar la preponderancia del Estado, representado por la oligarquía terrateniente de la época, respecto a la nación siempre indefinida.
El devenir de la política social se inicia con la construcción del Estado moderno como separación del espacio filantrópico[4] y como construcción del Estado como un espacio de inteligibilidad de lo real (FOUCAULT 2004:328)
Este espacio de comprensión (y de construcción de discursos de verdad), se mueve al mismo tiempo que la función especializada (disciplinario-técnica) de la acción social del Estado denominada Política Social. Ambas acciones, en conjunto, evidencian el despliegue de un tipo de acción política opuesta a la pastoral cristiana. En este sentido, con la construcción de un Estado económico nace, a su vez, un estado social.
La segunda interpretación respecto a la construcción del Estado en Chile lleva al historiador Gabriel Salazar a señalar que entre los años 1830 y 1930: “no hubo política “publica” de unidad e integración, sino sólo, políticas “privadas”. Que no eran tampoco de “integración” sino, solo, de “filantropía”. O caridad. Y ese fue el rol benefactor de la iglesia católica, y de sus múltiples “hermandades de dolores”, etc. La unión del Estado y la iglesia garantizaba, de algún modo, la unificación de los chilenos. (SALAZAR:1999:132)
Sin perjuicio de ello, las raíces de la filantropía, contra lo que señala en autor, parecen ser anteriores ya que pueden ser rastreadas incluso durante la colonia y no se relacionan directa ni necesariamente con la cáritas cristiana, sino más bien constituyen iniciativas que apuntan a la secularidad y la profesionalización (MATUS:2003:09)
Los servicios “sociales” organizados institucionalmente respecto a la salud, el cuidado de los adultos mayores, la vivienda y la educación, no alcanzaron un estatus de objeto de intervención social por parte del Estado sino hacia el comienzo del siglo XX[5]. Esta organización institucional de servicios sociales y disposición para la población se asoció fundamentalmente con la industrialización de las zonas urbanas del país, por lo que éste hecho, la indutrialización, fue el suceso que obligó a mejorar las condiciones de urbanización de las ciudades.
La urbanización constituyó, entonces, un cambio sociodemográfico y cultural asociado al éxodo masivo de campesinos y trabajadores que provenían de las zonas de explotación del salitre, por un lado, y por otro, a la inmigración hacia la ciudad de Santiago de peones y labradores desde las zonas agrícolas hacia los centros urbanos que caracterizó al fin del siglo XIX (SALAZAR:1998)
Durante el siglo XIX y hasta la crisis del año 1929, el modelo de desarrollo económico se hallaba sustentado principalmente por la exportación de materias primas (salitre exportado hacia Inglaterra), y la importación de manufacturas y maquinarias destinadas a desarrollar el agro.
Las consecuencias de la urbanización y el aumento de servicios para la población urbana generaron, paulatinamente, el surgimiento de la clase media nacional en las ciudades, actor político con amplia proyección (especialmente durante la segunda mitad del siglo XX), que se encontraba compuesto, durante este momento, por empleados y profesionales.
Por otra parte tenemos que los años veinte, se caracterizaron porque se venían desarrollando, desde el Estado, diversas iniciativas destinadas a dar cuenta de la entonces denominada “cuestión social[6]”, iniciativas que se tradujeron en mejoras paulatinas para los trabajadores y sus familias.
Es así como entre los años 1887 y 1924 fueron tratados en el Congreso Nacional diversos proyectos y materias asociadas a la vivienda, salud y educación. Sin embargo, no es sino hasta el año 1924 que se tratarían estos temas en forma sistemática por parte del Estado a través del gobierno de Jorge Alessandri[7].
Hacia el año 1924 eran tres los grandes grupos políticos que dominaban la escena político partidista[8].
Con el triunfo de Alessandri y su programa de gobierno basado en la resolución de las disputas y controversias planteadas por los trabajadores apoyados por los partidos radical y demócrata, es que se consolida la idea que el Estado tiene como deber el defender a los trabajadores, considerados éstos como factor productivo imprescindible al interior de un modelo de desarrollo en trasformación.
Un punto importante a considerar y que se desprende de las leyes sociales de 1924 es que los problemas sociales dejan de ser vistos como asuntos de caridad y pasan a ser considerados cuestiones de justicia. Esto no quiere decir que la acción social de la iglesia católica sea descartada o anulada, sino que el Estado reconoce una dimensión de acción política y laica respecto a la población empobrecida del país.
Es así como en el año 1924 se crea la base administrativa de lo que será la reforma asistencial y social: un ministerio de cuatro carteras integradas por Salubridad, Asistencia social, Previsión social y trabajo y la caja del Seguro Obrero Obligatorio. Es esta base administrativa, por una parte y por otra la creciente preocupación del Estado por la situación social de la población lo que impulsará la expansión de las políticas sociales que caracterizará el periodo hasta el año 1973.
La crisis del modelo de exportación basado en el salitre, sumado a la crisis económica mundial de los años treinta, generaron las condiciones para una transformación del modelo de desarrollo económico chileno (MELLER:1996), y por lo tanto, un cambio en la forma de concebir la política social.
Este cambió asumió como eje la trasformación desde un modelo exportador de materias primas, a uno de profundización de la industrialización interna (también denominado modelo de sustitución de importaciones). Este cambio a la vez comportó una trasformación del rol y atribuciones del Estado, a la vez que una re adecuación del sistema político del país, y la implementación de una forma de relación con la población empobrecida del país a través de la política social.
La matriz de desarrollo derivada del modelo de sustitución de importaciones (también denominada de desarrollo hacia dentro), se planteo en América del Sur como una forma de enfrentar la crisis del capitalismo mundial de los años treinta (cuyo crack bursátil de 1929 fue la culminación a la vez que la expresión total) y fue apoyada explícitamente por Estados Unidos a través de la denominada Alianza para el Progreso. Es posible desprender de ello que la intervención del Estado se hizo necesaria para impulsar el proceso de desarrollo económico[9], es decir, la matriz política se organizó en torno a la acción del estado generando una matriz política populista a la vez que la acción del Estado se hizo relevante respecto a los desajustes estructurales de la economía de mercado.
Los años posteriores a 1930 obligan al Estado nacional a apoyar y consolidar un modelo orientado a la creación de infraestructura y fomento industrial. En este marco es que nacen el código del trabajo (1941); la caja de habitación popular (1936); servicios de atención medica para trabajadores (1938); la creación del servicio nacional de salud (1952); la creación del seguro social (1952); la creación de la junta nacional de auxilio escolar (1953).
Todas estas medidas implican un aumento en el gasto fiscal, el que durante el periodo comprendido entre los años 1930 y 1955 se triplica. Ahora, estos avances no llegaron por igual a toda la población. Es el sector de empleados y administrativos quienes obtienen mejores servicios y coberturas más amplias que los obreros y campesinos con los que se originaran la denominada cuestión social a fines del siglo XIX a través de sus movilizaciones y luchas reivindicativas.
Entre los años 1935 y 1955 es posible caracterizar el paso desde un estado protector a uno denominado benefactor. Este paso se caracteriza por el cambio en el eje de atención de la política social: se pasa desde la protección al trabajador contra los abusos originados por la industrialización naciente, hacia la asignación de beneficios (salud, vivienda y previsión social) desde el Estado a través de políticas sociales y laborales.
Entre los años 1964 y 1970 con el gobierno de Eduardo Frei Montalva, la democracia cristiana lleva adelante un programa de gobierno cuyo objetivo prioritario es la redistribución del ingreso mediante el uso de políticas sociales. Se pretende expandir los beneficios del Estado a la vez que incorporar a los sectores campesinos y marginados. Lo primero a través de la denominada reforma agraria y la segunda a través de la ampliación del gasto social.
El Estado, promueve abiertamente la participación política desde el Estado respecto a la toma de decisiones[10]. Esta forma de concebir la participación se vio obstaculizada por el creciente rol de intermediarios (entre el poder político y el Estado) que adquirieron los partidos políticos. Durante el gobierno de Frei el gasto social se duplica y se dimensionan las políticas sociales como condición del desarrollo económico. Esto no quiere decir que estas medidas contaran con una contraparte de ingresos.
La situación de la política social en la época llevó a la consolidación de un tipo de sistema de políticas sociales de cobertura creciente, intensamente fragmentado y estratificado, donde si bien la población tenía acceso a beneficios nominales similares éstos: escondían diferencias en monto, calidad, requisitos para acceder (RACZYNSKI 2003:199)
El año 1973, durante el gobierno de Salvador Allende, el gasto público creció en un 6% a la vez que se intensificaron las presiones inflacionarias ya presentes en la economía.
Sin perjuicio de ello es posible establecer que durante el periodo se creó una infraestructura de servicios sociales que beneficiaron cada vez a un número creciente de personas a la vez que se generó una demanda para ellos.
A propósito de las políticas sociales del periodo señala Racynsky que: Los servicios, las políticas y programas sociales del periodo hasta mediados de los años 60 no incorporaron una visión o trato especial para los sectores pobres. El supuesto era que las políticas generales iban a beneficiar también a los sectores mas postergados y que la equidad se aseguraba con programas estandarizados y homogéneos, definidos y ejecutados directamente por el Estado y con subsidios generales a los precios de productos básicos.
1973: Se inicia el camino hacia la subsidiariedad
Con el quiebre institucional del año 1973 asistimos a lo que Moulian denomina revolución neoliberal[11], es decir, una transformación radical del modelo económico y social del país que, como veremos, comportó un cambio en el rol del Estado respecto a la economía y a la distribución de la riqueza generada por ésta, por lo tanto, respecto a su matriz política y social (CAÑAS KIRBY:1997)
El año 1973 marca, entonces, el momento de la implementación de un Estado de carácter subsidiario[12]. En este momento la política social adquiere los rasgos principales con que deberán lidiar los gobiernos que, el año 1990, asumen la dirección del país[13]. Estos rasgos, según Dagmar Raczynsky, son los siguientes:
1) Se subordinan los objetivos de la política social a los requerimientos de la política económica, especialmente el control de la inflación y el mantenimiento de equilibrios macroeconómicos básicos.
2) Drástica reducción de los recursos orientados a fines sociales[14] (Salud, educación y vivienda). Se pasa desde programas sociales nominales y universales a programas focalizados en los sectores más pobres.
3) Se traspasa la responsabilidad del ámbito social a los municipios a través de procesos de desconcentración geográfica de los ministerios.
4) Se transfieren funciones sociales al sector privado, lo que se expresó en la externalización de algunos servicios; el diseño de incentivos para la administración de servicios sociales financiados con recursos fiscales; y la creación de sistema de pensiones (AFP) y de instituciones de salud privadas (ISAPRES).
La autora señala que la acción de estas medidas, en su conjunto, no solo no lograron reducir la pobreza sino, por el contrario, esta se intensificó durante el periodo, aumentando la segregación espacial.
Durante el primer gobierno de transición a la democracia el gasto público social per cápita aumentó en 51%. RACYNZKY 2003:219)
La pobreza en Chile, desde este momento, disminuirá significativamente pero, a la vez, se instalarán nuevas manifestaciones de “las pobrezas” producto de las consecuencias de las políticas sociales anteriores, problemáticas contemporáneas como la inestabilidad laboral y nuevas vulnerabilidades asociadas a la modernización (BAUMAN:1998). Ambos factores no serán ahora privativos de un tipo de personas sino que se harán, ambas, transversales a todos grupos socioeconómicos.
Es así como el porcentaje de hogares pobres se redujo de 38% en 1987 a 34% en 1990, y a 28% en 1992, y el número de pobres se redujo de 5, 3 millones en 1990 a 4 millones en 1994[15].
Con el fin de superar la extrema pobreza en sus manifestaciones post-autoritarias, se crea en el año 1990 el Fondo de Inversión Social (FOSIS), quien depende administrativamente de MIDEPLAN. Su ámbito de acción se situó allí, donde instituciones tradicionales habían fracasado o simplemente no habían incursionado, por lo que su misión, como institución, era innovar respecto a programas que trabajaban con extrema pobreza[16].
El salto desde las políticas sociales de los años ochenta a los noventa se basó, para Clarisa Hardy, en: “un cambio en la concepción asistencial del estado que reducía su labor a la tarea de auxiliar a los más pobres, a una que centraba en éste, la responsabilidad, junto con asistenciar, desarrollar la capacidades de las personas”. (HARDY 2004:270).
FOSIS comenzó centrando su atención en la microempresa, campesinos, población indígena y proyectos sociales en comunidades pobres, tarea que continuaría desempeñando hasta el año 2002, fecha en que se le encomienda una tarea mucho más ambiciosa.
Chile Solidario y Programa Puente
El día 21 de mayo del año 2002, el entonces Presidente Ricardo Lagos Escobar anunció la implementación de un Sistema de Protección Social llamado ChileSolidario, el que tendría como principal objetivo: “Abordar desde una nueva perspectiva el problema de la extrema pobreza en que vivían más de 220 mil familias en Chile”.
El hecho fundamental que desencadenó esta decisión, fue la constatación de que si bien la pobreza disminuyó significativamente durante la década de los noventa, ésta tendió a desacelerarse durante el quinquenio posterior, situación que se acentuó en el bienio de 1998-2000. Durante el mismo período, la pobreza extrema o indigencia, experimentó un leve pero consistente aumento.
Es así como este núcleo de pobreza “dura” no sólo no se mostró permeable a los programas convencionales que se venían implementando a la fecha, sino que demandó desde el estado la elaboración de una estrategia diferenciada de intervención[17].
Este sistema, por lo tanto, nació con la misión de incorporar a las familias de extrema pobreza, es decir, aquellas caracterizadas entonces por la encuesta CAS con un puntaje inferior a los 503 puntos en zonas urbanas y 485 puntos en zonas rurales, a la red de protección social del Estado de manera garantizada y/o preferencial, esto supuso, desde la perspectiva institucional, la vinculación, interacción y readecuación efectiva de toda la oferta programática existente y disponible para esta población en la política social, a través de la constitución del sistema de protección social.
ChileSolidario se presentó, entonces, como un sistema de protección social que se propuso integrar las intervenciones, tanto de tipo asistencial como promocional (monetaria y no monetaria) que se venían desarrollando (HARDY, 2004:17).
Por otra parte, ChileSolidario hizo eco de las recomendaciones que señalara el Banco Mundial en relación a la falta de articulación de la asistencia social en los países de América Latina, en relación a los distintos niveles de articulación de ella (Estatal, provincial y local). Es así, como el Banco Mundial propone el enfoque social del riesgo, como antecedente contextual desde el cual enfocar la asistencia social. Para este enfoque, las crisis son consustanciales al proceso de globalización, por lo que las políticas económicas no las pueden eliminar, y sus efectos pueden afectar las ganancias de décadas en corto tiempo, lo que señala que las políticas de protección social en el mundo actual, son esenciales[18].
Las características del programa, entonces, son:
1. Trabajar dentro de una matriz de manejo social del riesgo.
2. Incorporar una perspectiva de derecho, entendida como una condición mínima de igualdad.
3. Articular tres niveles institucionales.
Por una parte se encuentra el FOSIS que es el operador del programa; es quien brinda el apoyo psicosocial a las familias mediante la contratación de Apoyos Familiares, y es quien garantiza el acceso preferencial a los programas de apoyo contenidos en Puente[19].
Un segundo nivel operativo se encuentra en las municipalidades[20], quienes son las encargadas de constituir con personal propio las UIF (Unidades de Intervención Familiar) y quienes ponen a disposición del programa los servicios locales de salud primaria, educación y asistencia social.
Finalmente encontramos la red pública de servicios, quienes tienen la obligación de poner a disposición de las familias integradas al programa, su red de servicios en forma preferente. Este nivel se encuentra radicado en MIDEPLAN, quien es el encargado de gestionar acuerdos de acceso preferente con diversas entidades estatales (Registro Civil, Patronato Nacional de Reos, Intendencia Regional, SEREMIS, Ministerios etc.).
De ahí que la hipótesis de trabajo del programa, se planteara de la siguiente manera:
Por las características de la extrema pobreza, el principal satisfactor puesto a disposición de las familias indigentes tiene que ver con la presencia de un operador que, a través de una intervención personalizada, conecte a las familias con redes y oportunidades que pueden contribuir a la satisfacción progresiva de las otras acciones emprendidas, ya que puede favorecer a la interacción de personas que, por definición, se encuentran excluidas de las redes en las que podrían encontrar oportunidades y satisfactores directos para sus diversos requerimientos[21].
La principal tarea del Puente, tiene que ver con poder CONECTAR (servir de puente) a las personas que se encuentran en extrema pobreza con redes sociales del Estado, para lo cual despliega estrategias en diferentes dimensiones: salud, educación, previsión y económica (dinero), entre otras.
Esta conexión se expresa en la metáfora: “Puente se define como el vínculo que va construyendo el camino a la inclusión y la exclusión social[22]”.
La idea de vínculo, en relación a la política social nos abre a un concepto que se encuentra implícito, como mediación[23]: el de alteridad. ¿Cómo es posible leer la idea que la política social, se hace de sus Otros (beneficiarios, usuarios etc)?
El rostro de Otro en la Política Social
Para Lévinas el origen de la metafísica se encuentra en la tensión entre un yo (que no es la expresión de una conciencia psicológica sino expresión metafísica de la existencia) y un Otro. Si bien el movimiento hacia la alteridad se justifica como cognición es, a la vez una búsqueda de la integridad del fundamente laico y ético para la relación intersubejiva.
El paso que media entre el Deseo (del yo metafísico) tiende hacia lo totalmente Otro, hacia lo absolutamente Otro (1977:57). En esta relación (entendida como Deseo sin satisfacción) emerge la alteridad como alejamiento, exterioridad y como rostro de lo heterogéneo: La alteridad, la heterogeneidad radical de lo Otro, sólo es posible si lo Otro es Otro con relación a un término cuya esencia es permanecer en el punto de partida, servir de entrada a la relación, ser el Mismo no relativamente, sino absolutamente (ibid:60)
En este sentido la acción del Estado que opera como homogeneidad constituye lo Mismo que actúa sobre diferenciaciones, lo Otro, la heterogeneidad.
Encontramos, entonces, el pilar desde el que Lévinas levantará su propuesta ética y que descansa en la relación con el prójimo como antecedente previo de cualquier racionalización: ¿no remite, se pregunta Lévinas, pues la responsabilidad respecto de otro –es decir, a la proximidad del prójimo- como al dominio mismo de la inteligibilidad y la racionalidad original en el que antes de toda explicación teórica, en lo humano, el ser que hasta ese momento estaba justificado en su despliegue natural en cuanto ser y se tenía por el comienzo de toda racionalización , queda bruscamente cuestionado por mí y requiere un derecho previo? (LEVINAS:1991:192)
En esta relación, nexo, se funda un concepto de micro política o política intersubjetiva, que se expresa a su vez en la posibilidad de acoger al Otro en su radical heterogeneidad y también su imposibilidad o negación, la totalidad u homogeneidad. El concepto del Otro entonces remite a dimensión política que va más allá de lo político pero permanece anclada en lo político.
La consideración de espacios mínimos como agentes de política hacen señalar a Lechner que:
El sujeto no se construye positivamente y “hacia adentro”, para establecer luego relaciones “hacia afuera”; se trata de un solo y mismo proceso. Presumo que un sujeto se constituye por delimitación a otro. A través del establecimiento conflictivo o negociado de los límites entre uno y otro, los sujetos se ponen recíprocamente[24].
Pienso que los sujetos de intervención en política social no poseen especificidades culturales que los hagan objeto de políticas “nacionales” indiferenciadas y que esta discriminación únicamente encuentra su asidero en el principio de subsidiariedad que, a mi juicio, puede ser puesto en cuestión[25].
Por otro lado la relación, entre usuario y política social, es decir la dimensión de alteridad, conmina a la política pública más allá de la integración desigual que promueve como complemento de la política económica y que ese pronunciamiento es preformativo ya que configura relaciones materiales y simbólicas de “integración”.
En este sentido resulta manifiesto que no existen condiciones igualitarias entre los actores como para resolver los conflictos en forma procedimental como señala Habermas[26] sin antes preguntarnos acerca de dos principios componentes de la política social que se encuentran en jaque frente a la subsidiariedad devenida criterio ideológico y de eficiencia.
i) Homogeneidad
La situación de la población incorporada a la política social (mediante el Programa Puente) actuaría, desde esta perspectiva, como prisma que permite refractar, contradicciones que tensionan la dimensión de alteridad de la política social, es decir, la manera en que éstas pretenden captar la presencia del Otro desde lo Mismo.
En este sentido actuaría negando la expresión de la diferencia, del Otro a través de la violencia simbólica de la imposición de un programa social homogéneo, indistinto y con bajos niveles de diferenciación.
Allí donde violencia no consiste tanto en herir y aniquilar como en interrumpir la continuidad de las personas, en hacerles desempeñar papeles en los que ya no se encuentran, en hacerles traicionar, no sólo compromisos, sino su propia sustancia; en la obligación de llevar a cabo actos que destruirán toda posibilidad de acto” (Lèvinas 1987:06)
La pobreza no sólo pone en cuestión la idea de homogeneidad/totalidad en que pretende descansar la perspectiva de derecho estatal del Programa Puente, sino que además muestra que ésta relación es conceptualmente conservadora en lo político ya que si bien la población adscrita al programa construye una inversión Estatal en gobernabilidad no por ello se le hace parte de un dialogo político que supere la mera asistencia. Quienes diseñaron el programa reconocieron constantemente que la dimensión de participación en el programa era deficiente y, sin embargo, en ningún momento constó que MIDEPLAN decidiera llevar adelante cambios en esa dirección entregándoles a las familias el poder de decisión sobre servicios y bienes que les eran entregados. ¿Podemos decir entonces que el programa incorporara un concepto de alteridad que tendiera al dialogo? A mi me parece que no sino más bien el programa tiende a la configuración de un espacio de alteridad distorsionado en el que no existe una relación entre Estado y usuario que sea políticamente sustentable (como intersubjetividad).
ii) Universalidad
Al incorporar diferenciaciones y selecciones respecto al usuario[27], los bienes y servicios que ofrece la política social, atentan conceptualmente contra un principio fundante: ser políticamente universalista. Esta afirmación se torna un campo de lucha en el momento en que consideramos al ciudadano empobrecido (underclass[28]) como “beneficiario” de una política social nacional que se propone como objetivo “conectar” a la población marginada a los servicios del Estado disponibles y dispuestos explícitamente para ellos como un derecho del usuario. Por otra parte éste discurso aparece escindido ya que el Estado se plantea esa tarea en un contexto de crecimiento desigual. ¿No es posible reconocer en esta contradicción soterrada (hacer política social en un contexto neoliberal) un germen de una crisis mucho más profunda?
Nos preguntamos entonces: si, como señala Tomassini, las ideas publicas son importantes en la formulación de políticas publicas[29] ¿Cómo fue posible que un programa social que tratara la indigencia naciera con connotaciones eminentemente institucionalistas y planteara su misión como tarea “pendiente” y no como refundación social?
La tensión va más allá del cuestionamiento acerca del supuesto “carácter nacional” de una cruzada contra la pobreza extrema en Chile, sino que encuentra ésta su punto extremo en el cuestionamiento respecto a si la política social es capaz de responder a requerimientos diferenciados de la comunidad usuaria a la que ofrece sus servicios supuestamente universales desde la particularidad subsidiaria.
Notamos entonces un criterio político (validación del Estado nación a través de una integración meramente simbólica) y uno técnico acerca del cómo emprender esa tarea. Ambos actuando conjuntamente como lo Mismo, como totalidad homogeneizante.
Al incorporar una dimensión de derechos, el programa se hace cargo directa y explícitamente de la heterogeneidad de requerimientos a ser satisfechos por los clientes del programa, lo que no sólo constituye un requerimiento para una intervención social cualquiera entendida como servicio sino que a la vez obliga a explicitar qué se deja afuera cuando se habla de heterogeneidad en lo social, es decir, definir la differance en la heterogeneidad, lo Otro respecto de la Totalidad.
Otra área conflictiva en el Programa Puente, respecto a la población que incorpora y la idea de universalidad, radica en que la universalidad de la acción social del Estado encuentra restricciones epistémicas en: 1) el principio de subsidariedad con el que opera el estado respecto a su política social y 2) En relación al resto de la política social que se implementa en el espacio local.
El primer punto se refiere a que no puede ser universal una política que únicamente opera sobre sujetos parcializados a los que únicamente se les brinda la posibilidad de elegir el programa o “seguir como están”, cuando se les ha mostrado su propia pobreza, cuando se les ha desnudado se les pretende ofrecer un traje a medida.
En segundo lugar tenemos una cuestión mucho más disputada: la del espacio local. En Puente se articulan tres niveles (como ya señaláramos), el municipio, el Estado a través de FOSIS y la red social nacional (que articula MIDEPLAN). Esta articulación evidencia rupturas y convergencias respecto a la descentralización o más bien como lo denomina Caraggio, la desestatización[30]. Se pretende re articular las funciones de los tres niveles desde la modernización de la política pública sin que ello signifique más autonomía para los gobiernos locales respecto a la administración del programa ni de sus recursos.
Al ingresar al nivel local desde el Estado, de la mano de un programa social que busca apoyar la gestión local de la indigencia (con la inyección de recursos directos sobre la población desde FOSIS, entidad Estatal), se abre una nueva puerta a la heterogeneidad y se asesta un golpe más a la supuesta homogeneidad en la que pretende descansar la política social.
En la realidad local convergen problemáticas globales, en el caso de la comuna de Santiago de Chile, la migración internacional es un rasgo propio que viene a tensionar aún más a la política social ya que, entre otras, genera interrogantes como: ¿De qué forma es posible gestionar la conectividad de un sujeto respecto a otro Estado?. Es posible la hospitalidad en el límite del espacio local a través de una política nacional?[31]. El sentido de la hospitalidad traspasa un circuito administrativo local. Hablamos de estrategias de intimidad que no han sido pensadas por la política social nacional (y pro Estatal) ni mucho menos la local, un matiz escondido, pequeño, en que descansa la alteridad más allá de la política social. Se habla entonces más bien de acontecimientos mínimos que se suceden al margen de la administración y la acción de la burocracia Estatal y que sin embargo constituyen espacios de micro política donde somos todos EXTRANJEROS PARA NOSOTROS MISMOS[32].
Conclusiones
La efectividad de la política social actual encuentra, en la noción de heterogeneidad y universalidad, un campo de acción que le permite extenderse, diremos, (dentro de las restricciones de la acción social del estado en un contexto de subsidiariedad política neoliberal) y diversificarse como servicio/productor de subjetividad[33].
La política social configura, entonces, sujetos mediante una acción simbólica y una material[34]. A este ámbito conjunto de yuxtaposición lo denominaremos espacio de alteridad en la política social y diremos que comporta juegos de poder, control, sumisiones y explotaciones aparentes o explícitas de acuerdo al desarrollo de esas relaciones en espacios locales siempre situados[35].
El principio de subsidiaridad aplicado bajo el criterio de focalización en lo social a sectores “incapacitados de retribuir económicamente al Estado” constituye una evidencia de una crisis en la forma de concebir la acción social del estado a través de la política social.
La política social encuentra, en su dimensión de alteridad, su mayor eficacia y, a la vez, un obstáculo ya que configura un tipo de sujeto “usuario” subordinado, violentado en su identidad como sujeto colectivo, esta relación es representada como lo Otro en lo Mismo.
Puente como expresión local de la política social, actúa sobre homogeneidades reduciendo lo social a un conjunto de categorías establecidas en bloques semánticos, un habla estatal que es incapaz de escuchar y/o diferenciar[36]. Esta falta de escucha se traduce en que si bien se plantea como solución eventual (y política) al problema de la extrema pobreza, no logra, como tentativa, osificar, es decir, a este incipiente consumidor/prisionero de la política social, no se le impide elegir sino que además se le brinda una quimera donde: “para que las posibilidades sigan siendo infinitas no hay que permitir que ninguna de ellas se petrifique cobrando realidad eternamente” (BAUMAN:2003:68).
Junto al devenir histórico de la política social hacia la subsidiariedad es posible identificar paralelamente el avance de la acción social filantrópica (premoderna) la que se instala frente a la crisis de la acción social estatal como solución que ofrece la aplicación, bajo criterios de mercado, un trabajo social centrado en la explotación de marcas trasformando a lo social en un negocio que debe ser resulto más que en la fuente de resolución de conflictos que atañen a la sociedad en su conjunto.
El dispositivo migrantes internacionales en la comuna de Santiago evidencia que Puente opera sobre sujetos homogéneos y no sólo no considera el sentido del conjunto de servicios que ofrece para la población que legalmente se encuentra imposibilitada para acceder a los mismos, sino que además es incapaz de establecer criterios de diferenciación en realidades locales complejas que apunten a resolver las situaciones y conflictos que esas poblaciones evidencian respecto a su situación de pobreza.
En el aire quedan flotando todas las posibles respuestas. Quisiera terminar con un texto de Lévinas citado por Derrida en su texto Adiós a Emmanuel Lévinas:
La metafísica o relación con lo Otro se realiza como servicio y como hospitalidad. En la medida en que el rostro del Otro nos pone en relación con el tercero, la relación de la metafísica del Yo con el Otro se introduce en la forma de Nosotros, aspira a un Estado, a las instituciones, a las leyes que son la fuente de la universalidad. Pero la política abandonada a sí misma lleva consigo una tiranía. Deforma el yo y lo Oro que la han suscitado, porque los juzga según las reglas universales y, por ello mismo, como por contumancia. (DERRIDA:1997126)
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· Kristeva Julia. Extranjeros para nosotros mismos. EMECE España Madrid. 1998.
· Lechner Norbert. La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado. En Obras Escogidas. LOM Ediciones. Santiago. Chile. 2005.
· Lévinas Emmanuel. Totalidad e infinito. Ensayos sobre la exterioridad. Ediciones Sígueme. Salamanca España 1987.
· Lévinas Emmanuel. Entre Nosotros. Ensayos para pensar en otro. Editorial PRE-TEXTOS. Valencia España.1993
· Matus Teresa. Cáritas y ciudadanía. Reflexiones sobre los fundamentos del Trabajo Social. En Revista de Trabajo Social Nº 72 año 2003 Universidad Católica de Chile.
· Matus Teresa. Incomodidades Sistémicas en Lógica y Modelos de Intervención Social. PUC.2006. Apuntes de Clases.
· Matus Teresa El peso que queda. Condiciones de efectividad en los programas de acción social. Expansiva 2004.
· Meller Patricio. Un siglo de Economía Política Chilena 1890-1990. Ediciones Andrés Bello Santiago de Chile 1996.
· Moulian Tomás Chile Actual. Anatomía de un mito. LOM Ediciones. Santiago de Chile. 1998
· Raczynski Dagmar. Para combatir la pobreza en Chile: Esfuerzos del pasado y desafíos del presente. 2003
· Salazar Gabriel. Peones Labradores y Proletarios. LOM Ediciones. Santiago de Chile 1998.
· Salazar Gabriel. Construcción de Estado en Chile: La Historia Reversa de la Legitimidad. Ponencia presentada en el seminario: Problemas históricos de la modernidad contemporánea en Chile. Editado por SUR y Universidad Arcis.
· Tomassini Luciano. La reforma del Estado y las Políticas Públicas. Centro de Análisis de Políticas Públicas. Universidad de Chile 2003.
[1] En Equidad, Desarrollo y Ciudadanía. Publicación de CEPAL y Naciones Unidas 2000.
[2] Mario Góngora. Ensayo Histórico sobre la noción de Estado en Chile en los siglos XIX y XX. Ediciones La Ciudad. Documento electrónico disponible en http://www.memoriachilena.cl/ Pág. 35.
[3] Construcción de Estado en Chile: La Historia Reversa de la Legitimidad. Ponencia presentada en el seminario: Problemas históricos de la modernidad contemporánea en Chile. Editado por SUR y Universidad Arcis.
[4] Este espacio filantrópico tendrá, ciertamente, un devenir propio y paralelo al desarrollo de la política social nacional, como ella, se beneficiará de la tecnificación y profesionalización de la acción social de la segunda mitad del siglo XX y trazará una línea hasta la actualidad donde compite eficazmente con el Estado por los nichos de inversión en lo social, en ocasiones, con la mayor eficiencia que le brindan formas de gestión adaptadas desde el sector privado.
[5] Durante el siglo XIX, el campo de las necesidades básicas (de subsistencia, abrigo, alimentación y salud primaria) era asumido por los propios grupos familiares.
[6] La denominada “cuestión social” venía a denominar una serie de cambios en la composición demográfica del país, condiciones de vivienda, salud, trabajo y previsión que emergieron en la agenda pública con activa participación de la población de clase media emergente a la vez que cambios profundos en la matriz económica derivadas de la diversificación de dicha estructura.
[7] Con la constitución del año 1925 se establecen los primeros intentos por establecer una legislación laboral y un rol protector del Estado respecto a los trabajadores.
[8] Por una parte se encontraban los conservadores, sector que representaba al sector oligárquico; para este grupo político la acción social del estado debería ser orientada hacia la beneficencia y el socorro de aquellos que se encontraban en situación de pobreza extrema. Otro grupo lo representaban los radicales; para este grupo era necesaria la promoción de un estado de carácter protector que entregara herramientas a los trabajadores para lograr que estos igualaran condiciones de disputa frente a los grupos oligárquicos. Esta es la posición política que subyacería a los gobiernos radicales que, con posterioridad, implementaron el modelo de sustitución de importaciones en el país. Finalmente tenemos a los demócratas, partido desde el que emergería el partido comunista, ellos propugnaban el socialismo y la apropiación de los medios de producción por parte de las masas de trabajadores asalariados y el aumento del gasto social mediante políticas sociales redristributivas.
[9] En ese contexto no sólo el desarrollo económico parecía cercano sino que a la vez accesible a través de medidas de carácter técnico aplicadas a economías locales.
[10] El año 1968 se promulga la ley de Juntas de Vecinos y otras organizaciones comunitarias. Actualmente, con modificaciones rige la ley Nº 19. 418
[11] Una de las características que connota el autor en relación a la integración social se refiere a la preponderancia de: El endeudamiento masivo opera como una manera de asegurar la velocidad de circulación de las mercancías pero especialmente como dispositivo de integración social. Chile Actual. Anatomía de un mito. LOM Ediciones. Santiago de Chile. 1998.
[12] Se entiende por Estado subsidiario aquel en que se busca: reducir el tamaño del Estado y el mercado asumir el máximo posible de decisiones relativas a la asignación de recursos y la provisión de servicios. RACZYNSKI. Para combatir la Pobreza e Chile 2003.
[13] A propósito de la relación entre modelo económico y política social señala María Angélica Illanes que, durante el periodo: “se hizo patente la necesidad de hacer de las políticas sociales un campo funcional y estimulador del propio modelo de desarrollo económico neoliberal” María Angélica Illanes 2003.
[14] Es así como se estima que el nivel del gasto social en su globalidad, en el periodo autoritario, se redujo desde un 17,2% del PIB en el año 1971 a un 11,0% en el año 1980.
[15] http://www.mideplan.cl/
[16] http://www.fosis.cl/
[17] http://www.chilesolidario.cl/
[18] Cabe señalar que esta apreciación se desprende de un conjunto de teorías acerca del riesgo donde ellas confluyen al señalar que el riesgo: “hace referencia a una fase de desarrollo de la sociedad moderna en la que los riesgos sociales, políticos, ecológicos e individuales generados por la misma dinámica de renovación, se sustraen crecientemente a las instituciones de control y aseguramiento de la sociedad industrial”. La Invención de lo Político. Ulrich Beck. FCE 1996 Pág. 32
[19] Respecto a la labor del Apoyo Familiar señalaba Clarisa Hardy el año 2004 lo siguiente: “a pesar de de que los apoyos familiares y en general todos los actores involucrados en la ejecución enfaticen el aspecto promocional de la intervención, no se definen metodologías, técnicas ni metas asociadas a la promoción.
[20] La importancia creciente del rol de los gobiernos locales en la gestión social constituye parte de la herencia subsidiaria como lo señala Illanes: la necesidad de reorganizar la desigualdad social en el campo de las políticas sociales, como vía para descargar al Estado de las responsabilidades históricamente asumidas respecto a la equidad social. Dicha “reorganización y descarga” se realiza sobre el gobierno local o municipios, los aparatos encargados de aplicar políticas de inclusión para pobres. María Angélica Illanes 2003.
[21] Por los alcances de este trabajo no se expondrán mayores antecedentes sobre el Programa, considerando que los expuestos son los necesarios para este texto. Para ver más ver visitar: www.programapuente.cl
[22] En la práctica, el programa se implementa de la siguiente manera: Las familias son informadas del programa e invitadas a participar. Tras firmar un contrato comienza una fase intensiva de información y orientación acerca de los servicios dispuestos en siete dimensiones o áreas: Salud, Habitabilidad, Educación, Dinámica Familiar, Identificación, Trabajo e Ingresos. Cada una de estas áreas se compone de indicadores y va siendo registrado cada uno de ellos y chequeado en conjunto con un representante de la familia. En caso de encontrar ausencia de algún indicador el programa asume la resolución de éste a través de referencias al servicio social correspondiente (no inscripción en consultorio o ausencia de examen PAP) o dispone la asignación (dentro de los dos años que éste se prolonga) de recursos tendientes a solucionar esa ausencia (falta de camas). Cabe señalar que el programa incluye la asignación de un Bono por 11.500 mensuales que decrece según el tiempo que la familia se encuentra adscrita al programa.
[23] Nos referimos a mediación como espacio entre la política social y Otros dónde: La función de mediación involucra no un procedimiento de bisagras sino la posibilidad de nombrar un escenario posible de construcciones, una tarea. La función de mediación no es hablar de otros sino mostrar las contradicciones de los discursos. Matus Teresa. Incomodidades Sistémicas en Lógica y Modelos de Intervención Social. PUC.2006. Apuntes de Clases.
[24] Lechner Norbert. La conflictiva y nunca acabada construcción del orden deseado. En Obras Escogidas. LOM Ediciones. Santiago. Chile. 2005. Pagina 172.
[25] Al respecto señala Carretón: El Estado combina, por un lado, dimensiones simbólicas, institucionales, instrumentales y actorales o de agente relativamente autónomo. Por otro lado, ejerce funciones coercitivas, reguladoras, redistributivas, integrativas, dependiendo de qué esfera de la sociedad se trata. Manuel Antonio Carretón. La Sociedad en que vivi(re)mos.2003 Pág. 116.
[26] Señala Habermas que: Estos intereses y orientaciones valorativas, que en el interior de la misma comunidad entran en conflicto con otros sin ninguna perspectiva de conseguir un consenso, tienen necesidad de un acuerdo o compromiso que no ha de alcanzarse mediante discursos éticos, aún cuando los resultados de ese acuerdo o compromiso no obtenido discursivamente estés sujetos a la reserva de no vulnerar los valores fundamentales de una cultura que concitan consenso.(HABERMAS:1999:238)
[27] Con esto me refiero a la aplicación de criterios de focalización y especialización de requisitos que se requiere para acceder a programas de apoyo (filtros institucionales como por ejemplo la ficha de protección social)
[28] Donde underclass habla de una sociedad: que ha dejado de ser integral, que renunció a incluir a todos sus integrantes y ahora es más pequeña que la suma de sus partes. La “clase marginada” a una categoría de personas que está por debajo de las clases, fuera de toda jerarquía, sin oportunidad ni siquiera de ser readmitida en la sociedad organizada, Es gente sin una función, que ya no realiza contribuciones útiles para la vida de los demás, y en principio, no tiene esperanza re redención. Bauman Zygmunt. Trabajo, consumismo y nuevos pobres. GEDISA. Madrid España Pág. 132
[29] Luciano Tomassini. La reforma del Estado y las Políticas Públicas. Centro de Análisis de Políticas Públicas. Universidad de Chile 2003.
[30] Con desestatización se refiere el autor a: un proceso de centralización capitalista del poder a escala mundial que se ejecuta desde los Estado, apoyándose en las interpretaciones más centralistas del poder político (las mismas que pretendía superar). Así se usa, señala el autor, arbitrariamente el poder estatal, sin consulta, sin participación, paternalista o dictatorialmente, para imponer a la sociedad una llamada liberación del estado. Caraggio José Luis. Descentralización: el días después. Cuadernos de posgrado Universidad de Chile Pág.18
[31] A este punto se refiere Derrida cuando señala: “…ese derecho a la hospitalidad ofrecido a un extranjero” en familia” representado y protegido por su apellido, es a la vez lo que hace posible la hospitalidad con el extranjero y al mismo tiempo el límite y la prohibición”. Y más adelante cuando señala uno de esos límites: “La ley de la hospitalidad absoluta ordena romper con la hospitalidad de derecho, con la ley o la justicia como derecho”. 30-31. La Hospitalidad. Jaques Derrida y Anne Dufourmantelle. Ediciones de la Flor. 2006. Buenos Aires. Argentina.
[32] Kristeva Julia. Extranjeros para nosotros mismos. EMECE España Madrid. 1998.
[33] Respecto este punto señala Zygmunt Bauman lo siguiente: “Las metáforas transforman los dos elementos que participan de la relación metafórica”. La Posmodernidad y sus Descontentos. AKAL. Madrid. España. 2001.
[34] La yuxtaposición de ambas es posible de ser apreciarla en el dispositivo subsidio, donde la operatoria simbólica de “postulación” trabaja sobre una dimensión simbólica y la asignación efectiva del mismo, que se traduce en dinero, opera sobre la material.
[35] Desde esta perspectiva es posible leer la utilización mediática y política (como explotación simbólica) de las cifras de pobreza e indigencia arrojadas por la encuesta CASEN 2007 y contrastarla con la precariedad de esa disminución y con el riesgo permanente de esas personas de caer nuevamente en la indigencia y la pobreza respectivamente al menor vaivén económico del país como ha señalado en reiteradas oportunidades Teresa Matus.
[36] En este silencio es posible situar las palabras de Teresa Matus cuando manifiesta que los programas sociales se encuentran fuertemente por su condición de negatividad y que falta: “una semántica que recoja los sueños, las aspiraciones y los proyectos y los plasme como propuestas posibles”. En El peso que queda. Condiciones de efectividad en los programas de acción social. Expansiva 2004.
