Mi empeño ha estado puesto, desde el año 2007, en buscar una cierta forma de nombrar el cambio de escenario que vive la ciudad globalizada, a mi juicio desigual, pero irreversiblemente. Una de las expresiones de estos cambios ha sido la inmigración, fenómeno que ha venido a situar a la ciudad local en el vórtice de las contradicciones globales.
Durante el trascurso de estos años he realizado diversas búsquedas bibliográficas que pretendo, ahora, compartir con los lectores de este blog.
En un primer momento, en el texto que presento a continuación, se describe el carácter y alcances de diversos textos tratados en cuatro grandes categorías, en un segundo momento se señalan los hallazgos más importantes en relación a los objetivos de la búsqueda en cuatro áreas específicas para, finalmente, exponer algunas consideraciones e implicancias del fenómeno migratorio respecto al espacio local relevando los avances de las comunidades autónomas de España como referente.
Finalmente quiero señalar que cada uno de los puntos que conforman este informe es susceptible de ser ampliado y desarrollado. No pretendo reducir la solución de las cuestiones planteadas sino únicamente señalar uno de los derroteros posibles.
Carácter de los textos tratados
Son, en términos generales, cuatro las áreas temáticas en que me es posible hablar de hallazgos posibles de ser considerados por la investigación:
• El primer lugar debemos plantearnos el espacio local como contraparte de la idea que tenemos acerca de la institucionalidad municipal. Esta partición (únicamente analítica) dice relación con la tensión existente entre la construcción social de la institucionalidad estatal y los procesos sociales que se gestan y desarrollan entre la comunidad. Esta relación no es univoca ni es la “gran política” la articuladora o gestora de ella (DIAZ:1998)
A este espacio es posible nombrarlo como interregno y, pienso, denota otra relación problemática: aquella entre lo que se denomina esfera política y esfera técnica en el municipio. Por lo general es una quien actúa sobre otra a la hora de abordar lo social desde el discurso institucional. Me parece que la orientación y lectura que hace el PROFIM acerca del Municipio descansa sobre esta forma de mirar. Sin embargo ambas hablan de lógicas de comprensión que se hallan separadas de aquello que acontece en el espacio común porque ambas constituyen sustantivamente la lógica institucional.
En este sentido el Municipio es, ante todo (y a pesar de nuestro olvido al respecto), una forma de pensar: intangibilidad que irradia su lógica sobre lo social a través del interregno. Kafka habló de un castillo. Inaccesible y donde habita la insidia.
En este sentido la innovación vendría a constituir, ante todo: “un proceso de elaboración de nuevos paradigmas orientadores de la acción municipal” que viene a reforzar el funcionamiento racional operante. Bajo esta perspectiva no es posible hablar de innovación en “ausencia” ni tampoco a través, mediante, un monologo institucional que refuerza su propia lógica articulando fragmentos técnicos con retazos políticos.
• En segundo lugar el Municipio (con frecuencia, también lo olvidamos) se encuentra compuesto por individuos que deben operar en, sobre y con las contradicciones de ambas esferas (políticas y técnicas) sobre otros sujetos. Es decir: quienes hacen frente a la complejidad son los propios funcionarios y su acción se traduce en formas de actuar y sobre todo en formas de pensar que reproducen las lógicas institucionales y que son leídas desde el exterior (sobre aquello que metafóricamente llamamos comunidad pero que aún no hemos acechado suficientemente como producto y tensión generado por la globalización en la localidad).
Diremos pues que la labor de los funcionarios constituye e implica un trabajo de traducción de la emergencia de lo global en lo local. Pienso que esta labor supera los requerimientos que se le hacen a la institucionalidad y en este juego, los funcionarios deben “amoldar” la gran heterogeneidad de demandas que reciben a los estándares y productos de respuesta que tiene preparada la institucionalidad bajo sus presupuestos políticos y técnicos. Pienso que esta relación es clave para comprender la forma y mecanismos en que la complejidad de lo social ha impactado en la institucionalidad, al mismo tiempo creo que este proceso se ha dado sin que medie reflexividad alguna por parte de los actores políticos municipales. Ha ido sedimentando una forma de traducir lo nuevo a lo antiguo cosa que dificulta y nutre las diversas iniciativas de “capacitación” o “actualización” funcionaria.
Las investigaciones de PROFIM y SUBDERE no hacen justicia a la relación señalada, ya que, a mi juicio, permanecen ancladas ambas en una visión parcelada, sesgada y sobre todo estática respecto al funcionario municipal que no considera la traducción como función impuesta e irrenunciable por su carácter justamente de funcionario (es decir que función-a).
• En tercer lugar, de los textos (especialmente de aquellos que hablan de la migración) se desprende un constante cuestionamiento a la noción de territorio. Estos cuestionamientos pueden ser alineados en tres ejes problemáticos:
1) Cuestionamientos relacionados a la noción de lugar: Que hablan de la necesidad de nombrar las transformaciones en la comunidad local hacia la que el Municipio orienta su actividad productiva (como generadora de sentido).
En esta dirección la noción de territorio (como mapa, geografía) se opone a la de lugar. El lugar no corresponde a algo estático que pueda ser delimitado (ni mensurado) sino como manifestación de la emergencia de nuevos referentes enunciativos. Pienso que si nos proponemos establecer configuraciones problemáticas que hablen, dialoguen, con la complejidad, se deben dar en las coordenadas de este cuestionamiento (la comunidad, la vecindad entendidas como sub texto, no como algo dado de antemano o como contenido a problemático).
2) Cuestionamientos emergentes relacionados a la presencia: Este eje hace referencia a que nuevos actores sociales en la localidad no logran ejecutar, ejercer, la ciudadanía política en la comunidad sino como presencia, constituyendo nodos problemáticos para la institucionalidad (ya sea cuantitativamente-como números de atenciones crecientes- o imponiendo nuevas demandas al sistema institucional por canales indirectos). En este sentido la presencia de inmigrantes, por ejemplo, alteran la configuración del escenario político en la comunidad de acogida sin llegar a ser considerados ciudadanos por el sistema político local. Al respecto mi opinión es que “lo social no existe en el vacío” lo que, aplicado a lo que venimos señalando quiere decir que la estrategia política ante la presencia es la in-explicitación de la política, entendida como una actuación. Pienso que esta discusión resulta previa a la categorización de la ciudadanía que, como ejercicio, me parece tardía en el caso de ser ejecutada al ritmo del cambio de enfoque acerca del acontecimiento en la localidad.
3) La emergencia de la ausencia en lo identificable: Esto quiere decir que la in-explicitación de los contenidos dan forma a lo existente, a lo que se muestra en forma “evidente” a través de relaciones y tensiones que no resultan fácilmente señalables (sino a través del trabajo metafórico y de traducción). Las relaciones sociales en la localidad tomar cuerpo en razón de aquello que no resulta demostrable, sino que mas bien toman forma en intersticios, en bordes, en zonas periferias respecto a la acción institucional.
Estos tres ejes muestran la superficie de cuestiones más complejas asociadas al cuestionamiento del territorio en general. De ellas se desprende (sin consideración de cuestiones diagnósticas bastamente tratadas especialmente por Saskia Sassen) que comprender la complejidad de lo social en la localidad requiere re-nombrar relaciones y vínculos entre presencia y ausencia. Sassen llama a estas zonas “Contrageografías de la globalización” y encuentra en la ciudad global un espacio privilegiado para observar-nombrar estos circuitos y flujos de sentido y composición de lugar.
• En cuarto lugar y relacionado a la descentralización, es posible observar en variados textos (pero el de Claudia Serrano y de Ignacia Fernández especialmente) una vinculación entre factores institucionales formales y factores subjetivos que, señalan, se encuentran a la base del proceso de descentralización en Chile: un factor institucional y normativo; un factor de gestión y clima organizacional y, finalmente, un factor sociológico o de ciudadanía. Para ambas autoras la descentralización encuentra, como proceso, una gran dificultad en articular los dos últimos factores en desmedro del primero, en el que parecen centrar su atención, (y recursos) el Estado y las agencias de cooperación internacional.
Es en este lugar donde la noción de ciudadanía se torna problemática como articuladora de un proceso de descentralización institucional efectivo, ya que tanto el nivel regional como el local se disputan (con grados diversos de vigor administrativo, estrategias y recursos, donde el Municipio monopoliza y pervive en una imagen de “vecindad”, “trato directo” y “conocimiento real” y el nivel regional monopoliza el poder que emana del ejecutivo) la soberanía del territorio. Este me parece un elemento clave a la hora de considerar, en términos complejos, las tensiones generadas por la descentralización entre las comunas y regiones.
Otro tema que se me antoja relevante, que subyace al anterior y que se encuentra poco considerado cuando se trata la descentralización, es el que se desprende de la viabilidad técnica de los modelos implementados vía asignación de fondos externos (BANCO MUNDIAL, BID entre otros). Si bien el BID ha entregado recursos para contribuir a profundizar procesos de descentralización en la región (durante etapas sucesivas y a su juicio, complementarias), estas asignaciones se han realizado, históricamente, no contra modelos de desarrollo, sino por tareas a implementar (SUBDERE: 1999).
Esta tendencia se ve reforzada por la amplia batería de mecanismos de inversiones del Estado en el nivel local . Esta tendencia se da en un contexto en el que los Municipios son llamados a pronunciarse (técnicamente) acerca de temas de carácter más amplio que aquellos a los que estaban habituados . Frente a ello nos preguntamos ¿Se encuentran realmente informados los Municipios acerca de las múltiples relaciones que subyacen a una demanda local y a las implicancias de sus respuestas? O ¿Es el Estado, mediante su creciente oferta de servicios sociales en la localidad, quien ha asumido (y monopolizado) la tarea restando (facilitando la tarea diagnostica) el análisis multifactorial a los responsables políticos de la localidad?. Sin perjuicio de ello son argumentaciones políticas las que se hallan a la base de consideraciones de carácter técnica a las que son llamados los Municipios (por ejemplo acerca de los problemas asociados a la pavimentación urbana y el desarrollo de zonas específicas en las localidades).
Respecto al ámbito social es dable señalar que la disposición técnica que se orienta a la política municipal debería encontrar asidero en un nuevo “pacto social” entre gobernados y gobernantes que sea mediado por la relación costo-eficacia del servicio asignado por la institución a sus ciudadanos/contribuyentes. En este sentido es posible develar una relación de necesidad entre: 1) Una demanda por mejores servicios sociales por parte de la comunidad con más altos impuestos pagados por los contribuyentes y 2) La necesidad de crear técnicamente un sistema de incentivos para los trabajadores del sector municipal y a la vez establecer alianzas estratégicas con nuevos actores sociales (tercer sector y organizaciones de la sociedad civil).
Política migratoria y gobierno local en Chile. Algunas consideraciones preliminares
La política migratoria en Chile no contempla el ámbito local como “sector estratégico” respecto a su implementación efectiva ; esto limita el alcance y efectividad de la política migratoria (nacional) y a la vez le resta efectividad (respecto al control poblacional), es decir, la mantiene situada en un plano abstracto (donde parece radicar el espíritu de los tratados internacionales firmados por Chile y que protegen los derechos de los migrantes: ONU, OIT,) sin un respaldo cercano, efectivo, empírico (que sí poseen algunas políticas migratorias europeas que se desconcentran y descentralizan a través de los Municipios que reciben más población inmigrante).
Intuyo que este desfase proviene no del espíritu de la política, sino de la desidia (y desvalorización sistemática del trabajo de cara a las personas) e ignorancia respecto a la realidad comunal (y su heterogeneidad) de quienes se ven en condiciones de “aplicar” estas políticas.
Por otra parte el municipio debe hacer frente a complejas situaciones en el campo local sin contar el apoyo estatal quien más bien parece interesado en las externalidades negativas de la inmigración únicamente (indocumentación, irregularidad, trata de personas para la explotación sexual etc.)
En este sentido (y como parangón) la política social del Estado opera en forma paralela (asimétricamente) a los servicios sociales municipales, situación que la ficha de protección social, como criterio de asignación, no ha hecho sino acrecentar al plantear una nueva relación entre postulación y asignación efectiva del subsidio .
Nos tropezamos una vez más con la siguiente problemática: los Municipios son sistemas políticos locales en que se articulan intereses políticos nacionales y la política migratoria obedece a criterios geopolíticos nacionales pero que actúa bajo presupuestos técnicos que buscan controlar externalidades generadas del proceso inmigratorio en su conjunto (trata de mujeres para la explotación sexual, in documentación, trafico de personas etc).
La política migratoria actúa bajo parámetros técnicos (y geopolíticos) y el Municipio bajo premisas políticas: ¿Cómo es posible construir un puente entre ambos?
La migración no es un tema nacional (cosa que no solo resulta altamente sospechosa sino que abiertamente contraproducente dada la urgente necesidad de importación de mano de obra para algunas regiones, como la IV) pero tampoco se encuentra posicionado en la agenda política local.
El Departamento de Extranjería y Migración implementa una amnistía migratoria e inmediatamente la indocumentación deja de ser un problema para ella y, sin embargo, el tema social (hacinamiento, malas condiciones sanitarias, discriminación, racismo y vulneración de derechos, entre otros tópicos) es obviado y se subentiende que el Municipio es el responsable de ellos. El gobierno central tampoco manifiesta la intención de dotar de recursos al gobierno local para que aborde la situación social de la inmigración en la comuna porque confía en que los Municipios cuentan con recursos para ello y a la vez porque resulta injustificable actuar sobre un segmento de población (paradojalmente esta vez la política social resulta exclusivamente universal/nacional ya que a ella no pueden acceder inmigrantes sino cuando poseen una permanencia definitiva).
Se observa, pues, un entrecruzamiento de niveles dentro de los actores que tratan la temática migratoria lo que hace preciso delimitar objetivos trasversales a la gestión migratoria y al área social del Municipio (DIDECO): integración social, cohesión, proximidad.
Sin embargo existe una tensión entre quienes diseñan las políticas de inmigración y los gobiernos locales donde estos últimos tienen nula o escasa incidencia sobre los primeros (razón por la que se hace cada vez más necesario promover la consulta, participación institucional, la información y el asesoramiento desde el gobierno central respecto a los Municipios que reciben y mantienen en su territorio el mayor número de población inmigrante).
Ambos niveles se superponen, poseen atribuciones distintivas, sin perjuicio de ello (y de su efectividad ya cuestionada), deberían complementarse técnicamente. Esto es posible únicamente si el Municipio adopta una política de GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD (que plantee un nuevo trato que contemple a la migración internacional, entre otros “extranjeros” u “hombres infames” -una política de inclusión y de proximidad- y, por otra parte, el Ministerio del Interior adopta una visión estratégica que implique una alianza con los Municipios que concentran la mayor tasa de inmigrantes.
La migración internacional obliga a los gobiernos locales a adaptar y re diseñar sus servicios sociales en relación a la diversidad y heterogeneidad de la población local . Esto se torna una posibilidad de innovación institucional y a la vez permite re dimensionar la labor social del municipio en su conjunto al abordar temas como la cohesión social, la inclusión y la gestión de la proximidad, en este sentido, la inmigración actúa como catalizador de procesos sociales más profundos y que obligan a la adaptación, reacomodo al sistema institucional Municipal respecto a la realidad puesta en cuestión por la inmigración. A la vez y sobre todo a un cambio en su forma de mirar (se).
Áreas de innovación en lo social respecto a población inmigrante. El Buttom Up.
Como señaláramos más arriba la migración obliga a generar lógicas de comprensión que den cuenta de una forma de tratar con la institucionalidad y la localidad más allá de una articulación centro-periferia. En este sentido, pronunciarse acerca de la inclusión y la proximidad.
El buttom up permiten redirigir (cambiar, ampliando el foco) la mirada de la institución Municipal respecto a los procesos sociales que se generan en la localidad y que le impactan, transformándola, promoviendo la articulación de los nuevos agentes respecto a lógicas de proximidad emergentes y en las que se involucra la institución como un todo. Implican, por lo tanto, una articulación (que no es necesariamente más costosa ya que como señaláramos lo que cambia es la “racionalidad”, el foco) entre los recursos y la comunidad que no pasa necesariamente por que la cartera social del Municipio se vea obligada a trabajar siempre con los mismos criterios con que lo hace el Estado a través de la política social (subsidariedad) segmentadora. Lo que es claro es que requiere que la institución sea concebida como entidad que se trasforma junto al proceso.
La idea no es replicar esta clase de experiencias sino aportar una visión compleja acerca de lo que es posible y cómo el Municipio (entendido como gobierno local) se puede ver beneficiado al nutrirse de lo que sucede en su “periferia interna”.
Una comprensión de lo social en la localidad y las tensiones que se generan a partir del suceso inmigratorio precisa comprender que éstos demandan nuevos esquemas para observar e intervenir lo social (ahora presionado por la inmigración a hablar).
En este sentido la migración no es sino un componente más en la trama local y a la vez un prisma que permite darle forma a una relación que no es ajena a otros grupos en situación de riesgo.
Debe ser explorado el limite del “bottom up” en relación a la inmigración: ¿Hasta dónde se encuentra el empeño de la institución puesto en juego al plantear las normas del juego político sin una noción de ciudadanía cuestionada?, ¿Qué tan arriba (acceso al poder político local) pueden llegar los inmigrantes en esta perspectiva?
Insisto: en la inmigración se ponen en juego cuestiones de soberanía. El jaque de la migración al sistema político local, va más allá de la materialidad en que se traduce la participación, es una presencia que es preciso conjurar desde el estado nacional y en la que éste se debe manifestar abiertamente acerca de lo que espera de la mixtura. La migración plantea una confrontación simbólica oculta tras la primacía de lo económico en su consideración política.
Ángel Marroquín Pinto
Magíster en Trabajo Social
Pontificia Universidad Católica de Chile
Durante el trascurso de estos años he realizado diversas búsquedas bibliográficas que pretendo, ahora, compartir con los lectores de este blog.
En un primer momento, en el texto que presento a continuación, se describe el carácter y alcances de diversos textos tratados en cuatro grandes categorías, en un segundo momento se señalan los hallazgos más importantes en relación a los objetivos de la búsqueda en cuatro áreas específicas para, finalmente, exponer algunas consideraciones e implicancias del fenómeno migratorio respecto al espacio local relevando los avances de las comunidades autónomas de España como referente.
Finalmente quiero señalar que cada uno de los puntos que conforman este informe es susceptible de ser ampliado y desarrollado. No pretendo reducir la solución de las cuestiones planteadas sino únicamente señalar uno de los derroteros posibles.
Carácter de los textos tratados
Son, en términos generales, cuatro las áreas temáticas en que me es posible hablar de hallazgos posibles de ser considerados por la investigación:
• El primer lugar debemos plantearnos el espacio local como contraparte de la idea que tenemos acerca de la institucionalidad municipal. Esta partición (únicamente analítica) dice relación con la tensión existente entre la construcción social de la institucionalidad estatal y los procesos sociales que se gestan y desarrollan entre la comunidad. Esta relación no es univoca ni es la “gran política” la articuladora o gestora de ella (DIAZ:1998)
A este espacio es posible nombrarlo como interregno y, pienso, denota otra relación problemática: aquella entre lo que se denomina esfera política y esfera técnica en el municipio. Por lo general es una quien actúa sobre otra a la hora de abordar lo social desde el discurso institucional. Me parece que la orientación y lectura que hace el PROFIM acerca del Municipio descansa sobre esta forma de mirar. Sin embargo ambas hablan de lógicas de comprensión que se hallan separadas de aquello que acontece en el espacio común porque ambas constituyen sustantivamente la lógica institucional.
En este sentido el Municipio es, ante todo (y a pesar de nuestro olvido al respecto), una forma de pensar: intangibilidad que irradia su lógica sobre lo social a través del interregno. Kafka habló de un castillo. Inaccesible y donde habita la insidia.
En este sentido la innovación vendría a constituir, ante todo: “un proceso de elaboración de nuevos paradigmas orientadores de la acción municipal” que viene a reforzar el funcionamiento racional operante. Bajo esta perspectiva no es posible hablar de innovación en “ausencia” ni tampoco a través, mediante, un monologo institucional que refuerza su propia lógica articulando fragmentos técnicos con retazos políticos.
• En segundo lugar el Municipio (con frecuencia, también lo olvidamos) se encuentra compuesto por individuos que deben operar en, sobre y con las contradicciones de ambas esferas (políticas y técnicas) sobre otros sujetos. Es decir: quienes hacen frente a la complejidad son los propios funcionarios y su acción se traduce en formas de actuar y sobre todo en formas de pensar que reproducen las lógicas institucionales y que son leídas desde el exterior (sobre aquello que metafóricamente llamamos comunidad pero que aún no hemos acechado suficientemente como producto y tensión generado por la globalización en la localidad).
Diremos pues que la labor de los funcionarios constituye e implica un trabajo de traducción de la emergencia de lo global en lo local. Pienso que esta labor supera los requerimientos que se le hacen a la institucionalidad y en este juego, los funcionarios deben “amoldar” la gran heterogeneidad de demandas que reciben a los estándares y productos de respuesta que tiene preparada la institucionalidad bajo sus presupuestos políticos y técnicos. Pienso que esta relación es clave para comprender la forma y mecanismos en que la complejidad de lo social ha impactado en la institucionalidad, al mismo tiempo creo que este proceso se ha dado sin que medie reflexividad alguna por parte de los actores políticos municipales. Ha ido sedimentando una forma de traducir lo nuevo a lo antiguo cosa que dificulta y nutre las diversas iniciativas de “capacitación” o “actualización” funcionaria.
Las investigaciones de PROFIM y SUBDERE no hacen justicia a la relación señalada, ya que, a mi juicio, permanecen ancladas ambas en una visión parcelada, sesgada y sobre todo estática respecto al funcionario municipal que no considera la traducción como función impuesta e irrenunciable por su carácter justamente de funcionario (es decir que función-a).
• En tercer lugar, de los textos (especialmente de aquellos que hablan de la migración) se desprende un constante cuestionamiento a la noción de territorio. Estos cuestionamientos pueden ser alineados en tres ejes problemáticos:
1) Cuestionamientos relacionados a la noción de lugar: Que hablan de la necesidad de nombrar las transformaciones en la comunidad local hacia la que el Municipio orienta su actividad productiva (como generadora de sentido).
En esta dirección la noción de territorio (como mapa, geografía) se opone a la de lugar. El lugar no corresponde a algo estático que pueda ser delimitado (ni mensurado) sino como manifestación de la emergencia de nuevos referentes enunciativos. Pienso que si nos proponemos establecer configuraciones problemáticas que hablen, dialoguen, con la complejidad, se deben dar en las coordenadas de este cuestionamiento (la comunidad, la vecindad entendidas como sub texto, no como algo dado de antemano o como contenido a problemático).
2) Cuestionamientos emergentes relacionados a la presencia: Este eje hace referencia a que nuevos actores sociales en la localidad no logran ejecutar, ejercer, la ciudadanía política en la comunidad sino como presencia, constituyendo nodos problemáticos para la institucionalidad (ya sea cuantitativamente-como números de atenciones crecientes- o imponiendo nuevas demandas al sistema institucional por canales indirectos). En este sentido la presencia de inmigrantes, por ejemplo, alteran la configuración del escenario político en la comunidad de acogida sin llegar a ser considerados ciudadanos por el sistema político local. Al respecto mi opinión es que “lo social no existe en el vacío” lo que, aplicado a lo que venimos señalando quiere decir que la estrategia política ante la presencia es la in-explicitación de la política, entendida como una actuación. Pienso que esta discusión resulta previa a la categorización de la ciudadanía que, como ejercicio, me parece tardía en el caso de ser ejecutada al ritmo del cambio de enfoque acerca del acontecimiento en la localidad.
3) La emergencia de la ausencia en lo identificable: Esto quiere decir que la in-explicitación de los contenidos dan forma a lo existente, a lo que se muestra en forma “evidente” a través de relaciones y tensiones que no resultan fácilmente señalables (sino a través del trabajo metafórico y de traducción). Las relaciones sociales en la localidad tomar cuerpo en razón de aquello que no resulta demostrable, sino que mas bien toman forma en intersticios, en bordes, en zonas periferias respecto a la acción institucional.
Estos tres ejes muestran la superficie de cuestiones más complejas asociadas al cuestionamiento del territorio en general. De ellas se desprende (sin consideración de cuestiones diagnósticas bastamente tratadas especialmente por Saskia Sassen) que comprender la complejidad de lo social en la localidad requiere re-nombrar relaciones y vínculos entre presencia y ausencia. Sassen llama a estas zonas “Contrageografías de la globalización” y encuentra en la ciudad global un espacio privilegiado para observar-nombrar estos circuitos y flujos de sentido y composición de lugar.
• En cuarto lugar y relacionado a la descentralización, es posible observar en variados textos (pero el de Claudia Serrano y de Ignacia Fernández especialmente) una vinculación entre factores institucionales formales y factores subjetivos que, señalan, se encuentran a la base del proceso de descentralización en Chile: un factor institucional y normativo; un factor de gestión y clima organizacional y, finalmente, un factor sociológico o de ciudadanía. Para ambas autoras la descentralización encuentra, como proceso, una gran dificultad en articular los dos últimos factores en desmedro del primero, en el que parecen centrar su atención, (y recursos) el Estado y las agencias de cooperación internacional.
Es en este lugar donde la noción de ciudadanía se torna problemática como articuladora de un proceso de descentralización institucional efectivo, ya que tanto el nivel regional como el local se disputan (con grados diversos de vigor administrativo, estrategias y recursos, donde el Municipio monopoliza y pervive en una imagen de “vecindad”, “trato directo” y “conocimiento real” y el nivel regional monopoliza el poder que emana del ejecutivo) la soberanía del territorio. Este me parece un elemento clave a la hora de considerar, en términos complejos, las tensiones generadas por la descentralización entre las comunas y regiones.
Otro tema que se me antoja relevante, que subyace al anterior y que se encuentra poco considerado cuando se trata la descentralización, es el que se desprende de la viabilidad técnica de los modelos implementados vía asignación de fondos externos (BANCO MUNDIAL, BID entre otros). Si bien el BID ha entregado recursos para contribuir a profundizar procesos de descentralización en la región (durante etapas sucesivas y a su juicio, complementarias), estas asignaciones se han realizado, históricamente, no contra modelos de desarrollo, sino por tareas a implementar (SUBDERE: 1999).
Esta tendencia se ve reforzada por la amplia batería de mecanismos de inversiones del Estado en el nivel local . Esta tendencia se da en un contexto en el que los Municipios son llamados a pronunciarse (técnicamente) acerca de temas de carácter más amplio que aquellos a los que estaban habituados . Frente a ello nos preguntamos ¿Se encuentran realmente informados los Municipios acerca de las múltiples relaciones que subyacen a una demanda local y a las implicancias de sus respuestas? O ¿Es el Estado, mediante su creciente oferta de servicios sociales en la localidad, quien ha asumido (y monopolizado) la tarea restando (facilitando la tarea diagnostica) el análisis multifactorial a los responsables políticos de la localidad?. Sin perjuicio de ello son argumentaciones políticas las que se hallan a la base de consideraciones de carácter técnica a las que son llamados los Municipios (por ejemplo acerca de los problemas asociados a la pavimentación urbana y el desarrollo de zonas específicas en las localidades).
Respecto al ámbito social es dable señalar que la disposición técnica que se orienta a la política municipal debería encontrar asidero en un nuevo “pacto social” entre gobernados y gobernantes que sea mediado por la relación costo-eficacia del servicio asignado por la institución a sus ciudadanos/contribuyentes. En este sentido es posible develar una relación de necesidad entre: 1) Una demanda por mejores servicios sociales por parte de la comunidad con más altos impuestos pagados por los contribuyentes y 2) La necesidad de crear técnicamente un sistema de incentivos para los trabajadores del sector municipal y a la vez establecer alianzas estratégicas con nuevos actores sociales (tercer sector y organizaciones de la sociedad civil).
Política migratoria y gobierno local en Chile. Algunas consideraciones preliminares
La política migratoria en Chile no contempla el ámbito local como “sector estratégico” respecto a su implementación efectiva ; esto limita el alcance y efectividad de la política migratoria (nacional) y a la vez le resta efectividad (respecto al control poblacional), es decir, la mantiene situada en un plano abstracto (donde parece radicar el espíritu de los tratados internacionales firmados por Chile y que protegen los derechos de los migrantes: ONU, OIT,) sin un respaldo cercano, efectivo, empírico (que sí poseen algunas políticas migratorias europeas que se desconcentran y descentralizan a través de los Municipios que reciben más población inmigrante).
Intuyo que este desfase proviene no del espíritu de la política, sino de la desidia (y desvalorización sistemática del trabajo de cara a las personas) e ignorancia respecto a la realidad comunal (y su heterogeneidad) de quienes se ven en condiciones de “aplicar” estas políticas.
Por otra parte el municipio debe hacer frente a complejas situaciones en el campo local sin contar el apoyo estatal quien más bien parece interesado en las externalidades negativas de la inmigración únicamente (indocumentación, irregularidad, trata de personas para la explotación sexual etc.)
En este sentido (y como parangón) la política social del Estado opera en forma paralela (asimétricamente) a los servicios sociales municipales, situación que la ficha de protección social, como criterio de asignación, no ha hecho sino acrecentar al plantear una nueva relación entre postulación y asignación efectiva del subsidio .
Nos tropezamos una vez más con la siguiente problemática: los Municipios son sistemas políticos locales en que se articulan intereses políticos nacionales y la política migratoria obedece a criterios geopolíticos nacionales pero que actúa bajo presupuestos técnicos que buscan controlar externalidades generadas del proceso inmigratorio en su conjunto (trata de mujeres para la explotación sexual, in documentación, trafico de personas etc).
La política migratoria actúa bajo parámetros técnicos (y geopolíticos) y el Municipio bajo premisas políticas: ¿Cómo es posible construir un puente entre ambos?
La migración no es un tema nacional (cosa que no solo resulta altamente sospechosa sino que abiertamente contraproducente dada la urgente necesidad de importación de mano de obra para algunas regiones, como la IV) pero tampoco se encuentra posicionado en la agenda política local.
El Departamento de Extranjería y Migración implementa una amnistía migratoria e inmediatamente la indocumentación deja de ser un problema para ella y, sin embargo, el tema social (hacinamiento, malas condiciones sanitarias, discriminación, racismo y vulneración de derechos, entre otros tópicos) es obviado y se subentiende que el Municipio es el responsable de ellos. El gobierno central tampoco manifiesta la intención de dotar de recursos al gobierno local para que aborde la situación social de la inmigración en la comuna porque confía en que los Municipios cuentan con recursos para ello y a la vez porque resulta injustificable actuar sobre un segmento de población (paradojalmente esta vez la política social resulta exclusivamente universal/nacional ya que a ella no pueden acceder inmigrantes sino cuando poseen una permanencia definitiva).
Se observa, pues, un entrecruzamiento de niveles dentro de los actores que tratan la temática migratoria lo que hace preciso delimitar objetivos trasversales a la gestión migratoria y al área social del Municipio (DIDECO): integración social, cohesión, proximidad.
Sin embargo existe una tensión entre quienes diseñan las políticas de inmigración y los gobiernos locales donde estos últimos tienen nula o escasa incidencia sobre los primeros (razón por la que se hace cada vez más necesario promover la consulta, participación institucional, la información y el asesoramiento desde el gobierno central respecto a los Municipios que reciben y mantienen en su territorio el mayor número de población inmigrante).
Ambos niveles se superponen, poseen atribuciones distintivas, sin perjuicio de ello (y de su efectividad ya cuestionada), deberían complementarse técnicamente. Esto es posible únicamente si el Municipio adopta una política de GESTIÓN DE LA DIVERSIDAD (que plantee un nuevo trato que contemple a la migración internacional, entre otros “extranjeros” u “hombres infames” -una política de inclusión y de proximidad- y, por otra parte, el Ministerio del Interior adopta una visión estratégica que implique una alianza con los Municipios que concentran la mayor tasa de inmigrantes.
La migración internacional obliga a los gobiernos locales a adaptar y re diseñar sus servicios sociales en relación a la diversidad y heterogeneidad de la población local . Esto se torna una posibilidad de innovación institucional y a la vez permite re dimensionar la labor social del municipio en su conjunto al abordar temas como la cohesión social, la inclusión y la gestión de la proximidad, en este sentido, la inmigración actúa como catalizador de procesos sociales más profundos y que obligan a la adaptación, reacomodo al sistema institucional Municipal respecto a la realidad puesta en cuestión por la inmigración. A la vez y sobre todo a un cambio en su forma de mirar (se).
Áreas de innovación en lo social respecto a población inmigrante. El Buttom Up.
Como señaláramos más arriba la migración obliga a generar lógicas de comprensión que den cuenta de una forma de tratar con la institucionalidad y la localidad más allá de una articulación centro-periferia. En este sentido, pronunciarse acerca de la inclusión y la proximidad.
El buttom up permiten redirigir (cambiar, ampliando el foco) la mirada de la institución Municipal respecto a los procesos sociales que se generan en la localidad y que le impactan, transformándola, promoviendo la articulación de los nuevos agentes respecto a lógicas de proximidad emergentes y en las que se involucra la institución como un todo. Implican, por lo tanto, una articulación (que no es necesariamente más costosa ya que como señaláramos lo que cambia es la “racionalidad”, el foco) entre los recursos y la comunidad que no pasa necesariamente por que la cartera social del Municipio se vea obligada a trabajar siempre con los mismos criterios con que lo hace el Estado a través de la política social (subsidariedad) segmentadora. Lo que es claro es que requiere que la institución sea concebida como entidad que se trasforma junto al proceso.
La idea no es replicar esta clase de experiencias sino aportar una visión compleja acerca de lo que es posible y cómo el Municipio (entendido como gobierno local) se puede ver beneficiado al nutrirse de lo que sucede en su “periferia interna”.
Una comprensión de lo social en la localidad y las tensiones que se generan a partir del suceso inmigratorio precisa comprender que éstos demandan nuevos esquemas para observar e intervenir lo social (ahora presionado por la inmigración a hablar).
En este sentido la migración no es sino un componente más en la trama local y a la vez un prisma que permite darle forma a una relación que no es ajena a otros grupos en situación de riesgo.
Debe ser explorado el limite del “bottom up” en relación a la inmigración: ¿Hasta dónde se encuentra el empeño de la institución puesto en juego al plantear las normas del juego político sin una noción de ciudadanía cuestionada?, ¿Qué tan arriba (acceso al poder político local) pueden llegar los inmigrantes en esta perspectiva?
Insisto: en la inmigración se ponen en juego cuestiones de soberanía. El jaque de la migración al sistema político local, va más allá de la materialidad en que se traduce la participación, es una presencia que es preciso conjurar desde el estado nacional y en la que éste se debe manifestar abiertamente acerca de lo que espera de la mixtura. La migración plantea una confrontación simbólica oculta tras la primacía de lo económico en su consideración política.
Ángel Marroquín Pinto
Magíster en Trabajo Social
Pontificia Universidad Católica de Chile
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